La tecnología de chip inteligente que representa la identificación de línea celular, la intercambiabilidad de dicho chip, así como el esquema de prepago, colocaron a la sociedad mexicana en una trampa mortal:
La imposibilidad de saber quién está atrás de una llamada de extorsión o fraude, hecha desde un celular y probablemente desde el interior de algún penal.
El Poder Legislativo, con sus tiempos pausados como siempre, ya hizo su trabajo: ambas Cámaras diseñaron y aprobaron un proyecto de decreto de reforma y lo enviaron al Poder Ejecutivo el pasado mes de diciembre de 2008. Ahora parece que el Ejecutivo podría estar titubeando entre publicar esta urgente y necesaria reforma o vetarla por supuestos vicios de inconstitucionalidad esgrimidos por la industria celular. Entérese del detalle y defina suposición ¿es una reforma urgente, pero inconstitucional?
Esta historia inicia en diciembre del 2002 cuando la Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETE) emitió un acuerdo mediante el cual autorizó a los concesionarios de servicios de telefonía, radiolocalización y radiocomunicación, cuando técnicamente fuera factible, proporcionar:
a) Nombre y domicilio del tilular;
b) Detalle de llamadas de entrada y salida;
Al Ministerio Público de la Federación, del Distrito Federal y de las Entidades Federativas que lo soliciten en ejercicio de sus funciones.
Casi cinco años después, en marzo de 2007, fue la misma COFETEL, la que emitió un comunicado respecto a su intención de promover la participación de las empresas de telefonía celular para concretar un convenio de cooperación que permitiera la localización precisa de celulares empleados para cometer extorsión y secuestro.
En dicha ocasión, la COFETEL contempló la necesidad de un registro de usuarios de celular que incluyera la modalidad de prepago, con la información de los titulares de las líneas telefónicas a efecto de que la autoridad pudiera consultar dicho registro en caso de comisión de delitos, el registro tendría como base un Acuerdo Secretarial que obligaría a las empresas celulares a formar y mantener dicho registro con una base de datos actualizada con información de todos sus suscriptores.
Ya la Ley Federal de Telecomunicaciones (LFT) establecía en su artículo 64, la obligación de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes de llevar un Registro de Telecomunicaciones, sin embargo nada decía sobre un registro de usuarios suscriptores de servicios de telefonía móvil.
En ese contexto el Partido Revolucionario Institucional (PRI) en junio de 2007 presentó una iniciativa ante el Senado en la que se proponía la creación de un fracción XVI en el artículo 64 de la LFT, proponiendo la adición de la obligación para que las empresas celulares registraran los datos personales de sus usuarios, según el siguiente texto:
Artículo 64. La Secretaria llevará el Registro de Telecomunicaciones, que incluirá el servicio de radiodifusión, en el que se inscribirán:
XVI. En los casos de contratación de telefonía móvil, los concesionarios deberán solicitarla Credencial para votar emitida por el Instituto Federal Electoral y/o Cedula Única del Registro Nacional de Población (CURP) y/o Pasaporte, y acompañarlo con constancia de domicilio oficial con recibo de agua, luz y/o teléfono, además de la impresión de la huella dactilardirectamente en tinta y/o electrónicamente.
En el caso de teléfonos públicos fijos convencionales y celulares deberá ofrecer el registro de la llamada que incluya número telefónico y ubicación del teléfono, y
En abril de 2008, el Partido Acción Nacional solicitó al Senado, se requiriera a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) y a la COFETEL, para que establecieran reglas para la formación del registro.
En agosto de 2008, el PRI presentó al Senado un proyecto de decreto en el que proponía que, parte de los requisitos para emitir una licitación de frecuencias, se incluyeran las acciones a realizar para combatir la extorsión, las amenazas y el secuestro, de acuerdo al siguiente texto:
Artículo 16. Para llevar a cabo el procedimiento de licitación pública a que se refiere el artículo 14 de esta Ley, la Secretaría publicará en el Diario Oficial de la Federación y en un periódico de la entidad o entidades federativas cuya zona geográfica sea cubierta por las bandas de frecuencia objeto de concesión, convocatoria para que cualquier interesado obtenga las bases correspondientes.
Las bases de licitación pública incluirán como mínimo:
I. Los requisitos que deberán cumplir los interesados para participar en la licitación, entre los que se incluirán:
D. En el caso de los servicios de telecomunicaciones, las acciones coordinadas con la autoridad correspondiente, que permitan combatir los delitos de extorsión, amenazas, el secuestro en cualquiera de sus modalidades o algún delito grave o relacionado con la delincuencia organizada, así como las medidas necesarias para llevar un registro pormenorizado y preciso sobre los usuarios de teléfonos móviles, así como los nuevos cuentahabientes de este servicio, con la debida protección de datos, y
En la sesión de la Cámara de Diputados del 30 de septiembre de 2008, se debatió respecto al Proyecto de Decreto que por el que se reforman los artículos 7, 16, 44, 52, 64, y 71 de la LFT.
En dicha sesión se reconoció que cuando se retira de un celular su chip inteligente (SIM Card) y se instala en otro, se traslada la identificación del número, además se comentó la posibilidad de adquirir chips en el mercado, es decir, líneas que pueden ser intercambiables de un aparato a otro, sin que existan datos del titular de la línea.
Hasta el 31 de diciembre de 2007 se tenían registradas 59 millones de líneas celulares sin control alguno por parte del Estado de nombres, domicilios y dueños o usuarios. También se estudiaron cifras que muestran que al 31 de diciembre de 2007, tan sólo en la zona metropolitana del Distrito Federal se intentaban diariamente 200 extorsiones telefónicas y en 37% el rescate fue pagado. [1]
Las entidades afectadas además del Distrito Federal, eran en esas fechas el Estado de México, Guerrero, Morelos, Puebla, Oaxaca, Veracruz, Chiapas, Hidalgo, Jalisco y Tlaxcala. 95% de las extorsiones se realizaron por vía celular y el resto desde teléfonos públicos. 80% de dichas llamadas fueron desde reclusorios.
Se estima que 700 bandas son las que por vía celular comunican la amenaza de un familiar secuestrado, informan sobre supuestos premios de viajes o dinero en efectivo. La fruto de dichas conductas en ocasiones se obtiene en menos de 24 horas.
En el periodo 2001 – 2004 se denunciaron 315 extorsiones. En el periodo de 2005 – 2006 se denunciaron 5,198 llamadas de este tipo. Se estima que solamente 1 de cada 400 llamadas de extorsión son reportadas a las autoridades.
Parte del éxito de las extorsiones y fraudes telefónicos es generado por una regulación deficiente respecto a la compra de celulares de prepago y “chips”. En el mercado existen miles de celulares que no están registrados a nombre de un usuario específico (esta situación no sucede con los celulares con plan tarifario o postpago y con los teléfonos fijos).
De este modo, la autoridad se ve en la imposibilidad de allegarse información suficiente para localizar a extorsionadores cuando se comunican con los familiares de sus víctimas. Se conoce el número telefónico, pero no se conoce el nombre, ni datos adicionales del titular o usuario de dicha línea celular.
Durante el último trimestre de 2007, se registraron 3.9 millones de nuevos usuarios, para finales del 2008 habrá en México 68.24 millones de suscriptores de telefonía móvil. La tele densidad es de 64.2 líneas celulares por cada 100 habitantes.[2]
Del 4 de diciembre de 2007 al 29 de febrero del 2008 se reportaron 31 mil llamadas de extorsión en la Ciudad de México. Se aseguraron dentro del Distrito Federal en los últimos meses, 5 mil 917 aparatos telefónicos, los vendedores en vía publica no acreditaron su propiedad.[3]
De acuerdo al artículo 28 constitucional, el Estado, tiene facultad, en casos de interés general, fijar las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios de telecomunicación que se concesionan.
El propósito de la reforma es inhibir las extorsiones y fraudes telefónicos mediante la recolección de copias de credencial de elector o de la cédula única de registro de población (CURP), comprobante de domicilio y toma de huella digital (con tinta y papel o de forma electrónica) del adquirente de un celular o de un chip.
El 5 de diciembre de 2008, el Senado dictaminó la iniciativa, ya pasada por la Cámara de Diputados y la envió al Ejecutivo para su publicación:
LA REFORMA
El registro de usuarios de celulares, tendrá, según lo que marca el artículo 44 fracción XI (siempre y cuando el Ejecutivo proceda a su publicación) de la LFT:
a) Número y modalidad de la línea telefónica;
b) Nombre completo, domicilio, nacionalidad, número correspondiente y demás datos contenidos en identificación oficial vigente con fotografía, así como comprobante de domicilio actualizado del usuario y toma de impresión de huella dactilar directamente en tinta y/o electrónicamente;
c) En caso de personas morales, además de los datos de los incisos a) y b), se deberá registrar la razón social de la empresa, cédula fiscal y copia del documento que acredite capacidad para contratar.
Los concesionarios deberán conservar copias fotostáticas o en medios electrónicos de los documentos necesarios para dicho registro y control; así como mantener la reserva y protección de las bases de datos personales, las cuales no podrán ser usadas con fines diferentes a los señalados en las leyes”.
Además, la fracción XII del decreto, establece la obligación de registral las llamadas de acuerdo a lo siguiente obligación (Art. 44):
XII. Conservar un registro y control de comunicaciones que se realicen desde cualquier tipo de línea que utilice numeración propia o arrendada, bajo cualquier modalidad, que permitan identificar con precisión los siguientes datos:
a) Tipo de comunicación (transmisión de voz, buzón vocal, conferencia, datos), servicios suplementarios (incluidos el reenvío o transferencia de llamada) o servicios de mensajería o multimedia empleados (incluidos los servicios de mensajes cortos, servicios multimedia y avanzados).
b) Datos necesarios para rastrear e identificar el origen y destino de las comunicaciones de telefonía móvil: número de destino, modalidad de líneas con contrato o plan tarifarío, como en la modalidad de líneas de prepago;
c) Datos necesarios para determinar la fecha, hora y duración de la comunicación, así como el servicio de mensajería o multimedia;
d) Además de los datos anteriores, se deberá conservar la fecha y hora de la primera activación del servicio y la etiqueta de localización (identificador de celda) desde la que se haya activado el servicio;
e) La ubicación digital del posicionamiento geográfico de las líneas telefónicas, y
f) La obligación de conservación de datos a que se refiere la presente fracción cesa a los doce meses, contados a partir de la fecha en que se haya producido la comunicación.
Los concesionarios tomarán las medidas técnicas necesarias respecto de los datos objeto de conservación, que garanticen su conservación, cuidado, protección, no manipulación o acceso ilícito, destrucción, alteración o cancelación, así como el personal autorizado para su manejo y control;
La obligación de las compañías celulares no para en llevar el registro y registrar las llamadas de los últimos 12 meses, sino que dicha información debe entregarse entregarse al Ministerio Público Federal y Local cuando sean solicitados en ejecicio de funciones de investigación de delitos, de acuerdo a la fracción XIII del artículo 44 que establece:
XIII. Entregar los datos conservados, al Procurador General de la República o Procuradores Generales de Justicia de las Entidades Federativas, cuando realicen funciones de investigación de los delitos de extorsión, amenazas, secuestro en cualquiera de sus modalidades o de algún delito grave o relacionado con la delincuencia organizada, en sus respectivas competencias.
Queda prohibida la utilización de los datos conservados para fines distintos a los previstos en el párrafo anterior, cualquier uso distinto será sancionado por las autoridades competentes en términos administrativos y penales que resulten.
Los concesionarios están obligados a entregar la información dentro del plazo máximo de setenta y dos horas siguientes contados a partir de la notificación, siempre y cuando no exista otra disposición expresa de autoridad judicial.
El Reglamento establecerá los procedimientos, mecanismos y medidas de seguridad que los concesionarios deberán adoptar para identificar al personal facultado para acceder a la información, así como las medidas técnicas y organizativas que impidan su manipulación o uso para fines distintos a los legalmente autorizados, su destrucción accidental o ilícita o su pérdida accidental, así como su almacenamiento, tratamiento, divulgación o acceso no autorizado;
Se impone a los concesionarios de servicio celular la obligación de bloquear líneas robadas o extraviadas de acuerdo a la fracción XIV del artículo 44, que establece:
XIV. Realizar el bloqueo inmediato de las líneas contratadas bajo cualquier modalidad, reportados por los clientes o usuarios como robados o extraviados; realizar la actualización respectiva en el registro de usuarios de telefonía; así como realizar la suspensión inmediata del servicio de telefonía para efectos de aseguramiento cuando así lo instruya la Comisión Federal de Telecomunicaciones, de conformidad con lo establecido en el Código Federal de Procedimientos Penales”.
En caso de que los usuarios vendan o cedan una línea de telefonía en cualquiera de sus modalidades de contratación, deberán dar aviso al concesionario, a efecto de que dicha línea sea bloqueada, en tanto sea registrado el nuevo usuario, conforme a la fracción XI del presente artículo, y
Asimismo, se deberá informar a cualquier persona antes de que adquiera un celular que existirá dicho registro de datos y de llamadas y que estará disponible para las autoridades, de acuerdo a lo siguiente:
XV. Informar a los clientes o usuarios de servicios de telefonía en cualquiera de sus modalidades, previo a su venta, de la existencia y contenido del registro y su disponibilidad a los agentes facultados.
La sola posibilidad de que esta reforma sea publicada y por lo tanto entre en vigor, a significado un dolor de cabeza para las compañías celulares, debido a que deberá acordar con sus distribuidores de venta de aparatos el esquema de una base de datos con registro de identificación, domicilio actual, comprobante de domicilio, toma de impresión de huella dactilar directamente en tinta y/o electrónicamente.
De acuerdo al artículo 71, A, VI de la LFT la sanción a las empresas de celulares de no llevar dicho registro se traducen en una multa que puede ir desde 545,000, hasta 5,450,000.
LA DINÁMICA DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA REFORMA.
Basta echar un ojo a los artículos transitorios del decreto a efectos de conocer la dinámica de su implementación. Dichos transitorios establecen que las compañías celulares tienen 14 meses, a partir de la publicación del decreto para echar a andar el registro de usuarios de celulares.
En dichos 14 meses, se deberán realizar campañas en las que las compañías celulares avisen a sus usuarios de la necesidad de registrar y actualizar sus datos, con la consecuencia de que en caso de no tener dicho registro, sus líneas serán canceladas.
Asimismo, la Cofetel contará con 30 días posteriores a la publicación para publicar las reglas de operación del registro.
EL ARGUMENTO DE LAS EMPRESAS CELULARES:
“LA OBLIGACIÓN DE LLEVAR EL REGISTRO VIOLA LA CONSTITUCIÓN”
El Decreto aprobado, listo para publicación se encuentra ya en el poder Ejecutivo, sin embargo, hay quien dice que es el mismo Ejecutivo el cual se encuentra en un dilema entre la publicación del decreto de reforma o su veto.
La preocupación es que la sola orden de una Procuraduría de Justicia, sin la orden de un juez de por medio, generaría la liberación de datos del registro, así como de las llamadas realizadas, pudiendo esta disposición entrar en aparente contradicción con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En particular con la parte conducente que a continuación se transcribe:
Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.
(…)
Las comunicaciones privadas son inviolables. La ley sancionará penalmente cualquier acto que atente contra la libertad y privacía de las mismas, excepto cuando sean aportadas de forma voluntaria por alguno de los particulares que participen en ellas. El juez valorará el alcance de éstas, siempre y cuando contengan información relacionada con la comisión de un delito. En ningún caso se admitirán comunicaciones que violen el deber de confidencialidad que establezca la ley.
Exclusivamente la autoridad judicial federal, a petición de la autoridad federal que faculte la ley o del titular del Ministerio Público de la entidad federativa correspondiente, podrá autorizar la intervención de cualquier comunicación privada. Para ello, la autoridad competente deberá fundar y motivar las causas legales de la solicitud, expresando además, el tipo de intervención, los sujetos de la misma y su duración. La autoridad judicial federal no podrá otorgar estas autorizaciones cuando se trate de materias de carácter electoral, fiscal, mercantil, civil, laboral o administrativo, ni en el caso de las comunicaciones del detenido con su defensor.
Los Poderes Judiciales contarán con jueces de control que resolverán, en forma inmediata, y por cualquier medio, las solicitudes de medidas cautelares, providencias precautorias y técnicas de investigación de la autoridad, que requieran control judicial, garantizando los derechos de los indiciados y de las víctimas u ofendidos. Deberá existir un registro fehaciente de todas las comunicaciones entre jueces y Ministerio Público y demás autoridades competentes.
Las intervenciones autorizadas se ajustarán a los requisitos y límites previstos en las leyes. Los resultados de las intervenciones que no cumplan con éstos, carecerán de todo valor probatorio.
(…)
La correspondencia que bajo cubierta circule por las estafetas estará libre de todo registro, y su violación será penada por la ley.
(…)
Si existen vicios de inconstitucionalidad, los preceptos de esta reforma serán presa fácil de su impugnación vía el juicio de amparo perdiendo su efectividad.
Las empresas concesionarias del servicio celular ordenaron la preparación y divulgación en la prensa de un análisis sobre la constitucionalidad, legalidad y operatividad del registro y control de usuarios de servicios de telecomunicaciones y del registro y control de comunicaciones telefónicas, respecto a supuestos vicios de constitucionalidad y legalidad.
El argumento de las compañías celulares es que de dar cumplimiento a la formación del registro violarían la privacidad de los individuos y su libertad de comunicación. Señalan también que el registro y control de comunicaciones telefónicas infringe la garantía individual de inviolabilidad de las comunicaciones privadas.
Además de atacar de inconstitucional e ilegal el decreto de reforma pendiente de publicación, las empresas celulares afirman que la instauración del registro es de difícil operación y con un plazo muy corto para su instrumentación.
POSICIÓN DEL AUTOR.
Nuestra posición es que no es válida la supuesta inconstitucionalidad del decreto como lo afirma la industria de telefonía celular, debido a que la reforma se encuentra bajo el marco del artículos 28, que en la parte conducente establecen.
Art. 28. (…)
El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, y evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público.
La sujeción a regímenes de servicio público se apegará a lo dispuesto por la Constitución y sólo podrá llevarse a cabo mediante ley.
En este caso en particular, el Estado, en una situación de interés general está estableciendo excepciones, modalidades y condiciones a la prestación de un servicio público concesionado, condiciones que están totalmente justificadas por la situación actual.
Consideramos que la situación de inseguridad actual y en particular el descontrol absoluto existente respecto a quienes realizan llamadas delictivas desde celulares en esquema de pre pago, requiere de la publicación inmediata de el presente decreto, sin importar las inversiones o el esfuerzo operativo que requieran realizar las compañías celulares, que cuentan con los recursos suficientes para sufragar la instauración del registro.
Nuestra intención es abrir el debate para que usted, querido lector, pueda elaborar su conclusión y confrontarla con la decisión del Ejecutivo de publicar la reforma o de vetarla.
Genaro A. Millán Ortiz
Coordinador del Comité de Telecomunicaciones y Transportes de ANADE
Miembro del Instituto del Derecho de las Telecomunicaciones