Ernesto Piedras | El Economista | 26 Abril 2016
Países como Reino Unido y EU han aplicado esa determinación temporalmente y después la han eliminado.
El marco legal de muchos países prevé que cuando no hay condiciones de competencia efectiva, los órganos reguladores tienen que imponer medidas regulatorias asimétricas para corregir esa situación indeseada. En los mercados de telecomunicaciones, es un remedio para detonar la competencia efectiva, incentivar la inversión, materializar condiciones óptimas en la provisión de los servicios y, con ello, permitir que los precios de los servicios se acerquen a aquellos que existirían si hubiera competencia efectiva.
Distintos órganos reguladores en el mundo en diferentes mercados han implementado mecanismos de regulación asimétrica, para buscar esos efectos. Entre ellos destacan la Federal Communications Commission, órgano regulador de las comunicaciones de Estados Unidos, y la Office of Communications, de Reino Unido. Más recientemente, la Comisión de Regulación de Comunicaciones de Colombia y, en el caso de México, el Instituto Federal de Telecomunicaciones, han echado mano de ese remedio regulatorio de gestación de competencia efectiva.
La cuestión relevante ante su imposición versa en torno a la temporalidad y vigencia de la asimetría. ¿Hasta qué momento se puede eliminar la regulación asimétrica y en qué condiciones es conveniente hacerlo? Felipe Buitrago, coautor de la Economía Naranja y exfuncionario del BID, habla sobre la regulación asimétrica impuesta específicamente al operador dominante, Claro (América Móvil), en el mercado de telecomunicaciones móviles de Colombia; sobre la necesidad de contar con este tipo de regulación, sus efectos sobre la dinámica del mercado, y analiza la temporalidad y vigencia de la aplicación de medidas regulatorias asimétricas.
Ante la falta de competencia en los mercados, ¿qué deben hacer los órganos reguladores para salir de este escenario? ¿Qué justificaría la imposición de regulación?
Hay barreras establecidas por el mercado, que, si no son disminuidas vía regulación o con alguna forma de incentivo, impiden la llegada de la competencia de manera efectiva y terminan perjudicando al consumidor. En el corto plazo [en Colombia], los mercados claramente necesitan una intervención. Generan distorsiones que reducen la eficiencia del mercado, pero en este momento son necesarias.
De acuerdo con Felipe Buitrago, este mecanismo de regulación asimétrica permitió que los precios finales de los servicios disminuyeran en beneficio del consumidor.
¿Por qué fue necesaria en Colombia la intervención regulatoria vía tarifas de interconexión asimétricas?
Aunque Claro fue declarado dominante y llegó incluso a ser más dominante de lo que es ahora, comenzó a comportarse como un actor que abusaba de la posición, inmediatamente después fue impuesta la regulación asimétrica. [La CRC determinó que] “puede ser dominante pero no puede abusar”.
Entonces se le impusieron unas reglas de juego muy claras, e incluso algunas sanciones, para garantizar la interconexión entre operadores, porque abusó. Al contar con 65% de los usuarios, impuso que las “llamadas entre usuarios propios de su red valen una fracción”. Así se empieza a generar una exclusión de otros jugadores.
A partir de ello, el regulador indicó que “no puede hacer eso desde su posición”, o sea, que, si tuviera una participación de 2% del mercado, sería buena estrategia para crecer su participación de mercado, pero no la tenía.
La definición [de libro de texto] de una posición dominante no es una de participación de mercado: es el comportamiento de ventaja [que se genera] por la participación de mercado.
¿Qué efectos se han materializado en el mercado a partir de la regulación específica impuesta al operador dominante?
Pues, ha funcionado en el sentido de que el servicio bajó de precio para el consumidor y la posibilidad de nuevos jugadores se amplió. La regulación asimétrica continúa. La entrada de nuevos competidores oferentes está aumentando. Yo no descartaría que, en el mediano plazo, incluso Claro abriera su infraestructura para la entrada de nuevos oferentes.
Ciertamente creo que se ha balanceado el mercado, la interconexión efectiva entre operadores ha sido clave. Creo que ese rebalanceo está haciendo falta en México y debería realmente establecerse, porque protege al consumidor.
Resulta evidente que ante la falta de nivelación del terreno competitivo en México el Congreso definió la figura de la preponderancia, acompañada de sus correlativas medidas asimétricas, en este caso, para hacer frente a los perniciosos efectos de la elevada concentración en el sector de las telecomunicaciones en México. Para Felipe Buitrago, la introducción de la regulación asimétrica en México se trata probablemente de una especie de leapfrogging de la experiencia y efectos obtenidos en el caso de Colombia.
¿Consideras que la asimetría de medidas tiene que ser permanente? ¿Qué tan flexible puede ser su aplicación a través del tiempo?
El derecho común (common law, en inglés) es un derecho de normas flexibles de aplicación estricta. Yo creería que, en temas de telecomunicaciones, ésa debe ser la meta. Definir unas normas flexibles, que entiendan la dinámica del mercado, pero que en el corto plazo se apliquen de manera muy estricta.
La pregunta es: ¿deberían ser necesarias de por vida? Ninguna regulación debe de ser permanente. El mercado y los operadores deben crecer, madurar, aprender de experiencias pasadas y aprender a trabajar con menos regulación. Es más eficiente para todos.
La regulación debería operar mucho menos como una receta firme y permanente, y más como una serie de parámetros que activen y desactiven la regulación según ciertos comportamientos.
Una vez que los parámetros están establecidos, se desactivan las medidas asimétricas de manera automática cuando se cumplen ciertas condiciones.
En la opinión de Felipe Buitrago, otros países, como es el caso de Reino Unido y Estados Unidos, han pasado por un proceso de regulación asimétrica, para después eliminarla y solamente verificar la competencia efectiva.
Sin embargo, aún no es posible pasar a esta fase de la regulación en Colombia, ni mucho menos en México, en razón del excesivo desequilibrio competitivo entre operadores. Por ello, es necesario hacer cumplir efectivamente los mecanismos de regulación asimétrica en ambos países.